一事一诉｜收藏夹
何海波，清华大学法学院教授。
原文出处：本文节选自何海波教授的《行政诉讼法》第3版（法律出版社2022年出版），系第五编“行政诉讼程序”中的一小节，第606-609页。已获作者授权。
行政诉讼以“一事一诉”为原则。就同一个事由，不能重复起诉；关联的事由，可以合并起诉；完全不同的事由，应当分别起诉。但何为“一事”，法律并无明确规定。实践中，有些法院要求“一行为一诉”，即针对不同行政行为都应当分别起诉，否则法院不予受理或者驳回起诉。[1] 这种做法过分地限制当事人的诉讼权利，不利于实质性地解决纠纷，也受到一些质疑。在多个案件中，最高法院表示，一行为一诉并非强制性规定，司法实践中亦不排除在同一诉讼中审理多个行政行为。[2] 这一立场缓和了“一行为一诉”的弊端，但可能引发了新的问题。
从司法实践的观点来说，关键的问题是：哪些事由是必须一次诉讼解决，不能重复起诉的？哪些是可以合并起诉，一张起诉状解决的？哪些是必须分开起诉的？
（一）一个行政行为、一类诉讼请求
在以行政处理为对象提起的诉讼中，对一个行为只能提起一次诉讼。重复起诉的，法院将不予受理或者驳回起诉。这个问题在第二章中曾经专门讨论，此处不赘。
需要强调的是，除非法律另有规定，当事人提出新的证据、理由或者不同的诉讼请求，都不构成再次起诉的正当理由。依据法律，行政赔偿请求可以在起诉行政行为时一并提出，也可以在确认行政行为违法后单独提出。但是，当事人对同一个行政行为，先是起诉要求赔偿后又起诉要求补偿，或者先是起诉要求补偿后又起诉要求赔偿，因为本质上属于同一个事由，仍然属于重复起诉。
（二）当事人可以一并起诉的事由
多个当事人针对同一行政行为提起的诉讼，属于必要的共同诉讼。一般情况下，几个当事人用一张起诉状共同提起诉讼，法院只立一个案件。必须共同进行诉讼的当事人未提起诉讼的，法院应当通知其参加已经启动的诉讼；必须共同进行诉讼的几个当事人分别起诉的，法院予以合并审理。
同一当事人对同一行政机关基于同一事实或者就同一类事实所作的几个行政行为不服的，可以一并起诉，也可以分别起诉。基于同一事实的几个行政行为，例如行政机关对公民、法人和其他组织先是作出暂扣等强制措施，继而作出行政处罚决定。就同一类事实所作的几个行政行为，例如就当事人多个交通违法行为而作出的多个处罚决定。法院内部曾有一种意见认为，原告起诉同一被告作出的两个以上不同行政行为的案件，原则上分别立案、分别裁判。[3] 实践中，有的法院秉持“一行为一诉”的僵硬观点，强制原告拆分案件，否则不予受理。在孙桂花诉杭州市公安局交通警察支队江干交警大队系列处罚案中，孙桂花的切诺基牌小型越野车因违反环保“黄标车”限行规定，受到多个行政处罚。孙桂花对处罚决定不服，一并提起诉讼。法院认为，针对多个处罚决定提起诉讼违反“一行为一诉讼”原则，裁定不予立案。[4] 这种做法过分限制了当事人的诉讼权利，给当事人带来诸多不便，也给法院立案、送达、裁判文书写作增加了负担。它不符合行政诉讼的效率原则和行政纠纷实质性解决的理念。
当事人一并提出赔偿请求的，可以一并起诉。在这个问题上，法律规定是清晰的，但司法解释的具体规则有些费解。司法解释曾经规定，当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，法院应当分别立案（根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理）。[5] 如果严格贯彻这一要求，原告似乎需要分别写出起诉状，这可能有违一并起诉的初衷。所幸的是，法院并没有机械执行上述要求。在张金诉河北省唐山市路南区人民政府案中，最高法院指出，提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，法院不能强制当事人分写起诉状。原审法院以当事人拒不分写诉状为由裁定驳回起诉，显属不当。[6]
（三）经法院同意可以合并起诉的事由
在上述情形之外，为了高效、彻底地解决纠纷，经法院允许的，当事人也可以一并起诉。依据《行政诉讼法》第27条，当事人一方为二人以上，因同类行政行为发生的行政案件，法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。非必要的共同诉讼，原理上几个当事人可以一并起诉，经法院同意的，立为一个案件；当事人没有一并起诉的，法院事后也可以合并审理。
从原理上讲，法院可以合并审理的，当事人就可以合并起诉。依据司法解释，有下列情形之一的，法院可以决定合并审理：（1）两个以上行政机关就同一事实，对公民、法人或者其他组织分别作出行政行为的；（2）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，当事人分别起诉的；（3）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为的；（4）法院认为可以合并审理的其他情形。[7] 由于管辖的局限，法院决定合并审理的，目前只限于当事人向同一法院起诉的情形。
在恒运矸石厂等诉安徽省颍上县人民政府强制拆除案中，被告对14家企业厂房设施实施强制拆除，后者共同提起诉讼。二审法院认为，对涉案企业的拆除不是同一个行为，当事人应当分别起诉。最高法院再审裁定否定了这种看法。裁定书进一步指出，只有符合以下条件，法院就应当准许合并审理：一，各诉的诉讼标的可以适用同一程序；二，受诉法院对个诉讼标的具有管辖权；三，没有其他专属管辖的规定，也没有禁止合并审理的规定。[8]
非必要的共同诉讼，是否准许一并起诉，主要取决于法院的裁量。实践中，有的法院出于各种考虑要求原告分开起诉，法院分别予以立案。这种做法并不一定妥当，但从原告角度来说，采用一张起诉状就有一定风险。
这一点可以从两个案例予以对比说明。发生在上个世纪末的重大诉讼泰国贤成两合公司、深圳贤成大厦有限公司诉深圳市工商局、原深圳市外资办案涉及两个被告所作的三个行政行为。在该案中，由于泰国贤成两合公司与四家中方公司成立的深圳贤成大厦有限公司在经营过程中出现纠纷，深圳市有关部门在市政府办公厅协调下，决定介入。深圳市工商局注销了深圳贤成大厦有限公司的企业登记，随后成立清算组对该公司财产进行清算；原深圳市外资办批复，同意四家中方公司以原有土地使用权与第三人香港鸿昌公司合作经营鸿昌广场。原告对三个行为一并提起诉讼，广东高院受理了该案，并得到最高法院认可。[9] 在唐安清、唐佰强诉邵阳县人民政府案中，法院采取了不同的立场。原告唐安清、唐佰强系父子，他们起诉称：邵阳县政府为修建环城公路，超越批准范围，征用了唐佰强承包的1640平方米基本农田和130平方米林地，以及唐安清所有的160平方米宅基地。父子俩起诉，分别要求确认被告占用唐佰强的农田和林地违法，责令退还并恢复原状、赔偿损失，责令被告向唐安清支付宅基地安置补偿款或置换同等面积的宅基地。湖南省两级法院认为，唐安清与唐佰强虽是父子，但不在一个户口，不是案件所涉宅基地和承包地的共同权利人。征收行为涉及不同法律关系，法院不能合并在一案中进行审理。法院释明后，唐安清、唐佰强坚持诉讼，法院裁定驳回起诉。[10]
本文注释
[1] 马生忠诉宁夏回族自治区固原市人民政府行政批复、宁夏回族自治区固原市住房和城乡建设局房屋拆迁行政裁决案，最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行终1号。
[2] 雷善邦等诉南宁市人民政府土地征收案，最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申2799号。
[3] 《福建省高级人民法院立案庭、行政审判庭关于行政诉讼案件立案受理若干问题的意见（试行）》，闽高法行〔2005〕11号，第5条。意见同时指出，法院可以合并审理。
[4] 杭州市中级人民法院行政裁定书，（2017）浙01行终544号。
[5] 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，法发〔1997〕10号，第28条。
[6] 最高人民法院行政裁定书，（2017）最高法行申625号。裁定同时指出，前引司法解释条款只是对法院如何审理一并提起行政赔偿案件的要求，而非对当事人应当分别提起确认行为违法和行政赔偿诉讼的强制性要求。
[7] 2000年《若干解释》，第46条；2018年《行诉法解释》，第73条。
[8] 最高人民法院行政裁定书，（2017）最高法行申295号。最高法院还指出：二审裁定作出后，包括再审申请人在内的原审原告均已就强拆行为分别起诉，法院已经受理并正在审理中。因此，就上述问题没有提起再审的必要。
[9] 广东省高级人民法院行政判决书，（1995）粤高法行初字第1号；最高人民法院行政判决书，（1997）行终字第18号。
[10] 湖南省高级人民法院行政裁定书，（2019）湘行终2316号。